Hoe democratisch kan Europa worden? door S.W. COUWENBERG in De Internationale Spectator, september 2006.

In het We the People-project van NRC Handelsblad viel het op dat veel deelnemers het ‘nee’ tegen de voorgestelde Europese grondwet interpreteerden als een nieuwe kans Europa democratischer te maken. Zij wilden dat het Europees Grondwettelijk Verdrag met het oog daarop herschreven wordt. Maar dat verdrag beoogde de EU juist democratischer en transparanter te maken. Probleem is in dit verband nog steeds dat over de kwestie van democratie op Europees niveau veel onduidelijk blijft. Daar is in de eerste plaats de vraag welk volk we bedoelen met We The People. Is dat het volk in nationaal verband of denken we dan aan zoiets als een Europees volk?

Over dat laatste kunnen we niet spreken, menen auteurs als de Duits-Britse socioloog R. Dahrendorf en de Franse diplomaat en VN-topman J.M. Guéhenno.1 Naar hun oordeel is er geen Europees volk als basis voor een Europese democratie. Volkssoevereiniteit als democratisch grondbeginsel is in hun ogen onlosmakelijk verbonden met de natiestaat. Het hoogst bereikbare op Europees niveau, aldus Dahrendorf, is goed bestuur in de geest van de rechtsstaat.

In het debat over de Europese grondwet is eveneens het bestaan van een Europees volk ontkend. Europees burgerschap, zo betoogde de filosoof Ad Verbrugge, is dan ook een leugen.2 Het Europese integratieproces ontbeert in zijn ogen een culturele inbedding. Dat is juist. In etnisch-culturele zin is er uiteraard geen Europees volk. Maar in staatkundige zin kan er wel degelijk een Europees volk ontstaan, als gekozen wordt voor een federale opzet van Europa.

Politiek-strategische versus politiek-pragmatische aanpak
Het structurele democratische tekort van de EU is uitvloeisel van samengaan van ten dele een intergouvernementele en ten dele een federale opzet, waardoor onduidelijk blijft waaraan democratische legitimiteit van het integratieproces wordt ontleend. Dat tekort kan alleen worden opgeheven, als gekozen wordt voor een intergouvernementele of federale opzet. In het eerste geval steunt democratische legitimiteit op het nationale parlement als vertegenwoordiger van het volk in nationaal verband, in het tweede geval op het Europees Parlement als representant van het Europese staatsvolk.

Die keuze is tot nu toe ontweken door onderlinge verdeeldheid. Twee richtingen staan daarbij tegenover elkaar: een politiek-strategische richting, die op die kwestie een duidelijk antwoord stipuleert, en een pragmatische oriëntatie, die zo’n antwoord uit de weg gaat en prioriteit geeft aan stapsgewijze voortgang van het integratieproces zonder klaarheid over de vraag waarop dat proces uiteindelijk gericht is. Die laatste benadering heeft lange tijd het gelijk aan haar kant gehad. Zodoende is er namelijk veel bereikt dat alleen op die manier te verwezenlijken was. Met economische en monetaire eenwording binnen bereik en met het oog op de noodzaak de structuur en functionering van de EU aan te passen aan verdere uitbreiding, is er de afgelopen jaren van diverse kanten wél op aangedrongen het debat over doel en structuur van de EU niet langer uit te stellen.3

Na het referendum heeft PvdA-leider W. Bos dat ook gedaan.4 Clingendael-expert J. Rood bepleit daarentegen voortzetting van de pragmatische en depolitiserende aanpak van het integratieproces.5 De vraag naar de finaliteit van de Europese integratie, die besloten ligt in de vraag aan burgers wat voor Europa zij willen, acht hij een onmogelijke exercitie. Hij behoort tot degenen die in Europees verband tegen meer democratie lijkt te zijn. Dat betekent immers meer politisering van het integratieproces en dus minder speelruimte om dat op technocratische wijze verder te ontwikkelen. Inherent aan dat integratieproces is juist een exercitie in depolitisering. In pogingen besluitvorming op Europees niveau te democratiseren ziet hij dan ook slechts uitingen van illusiepolitiek.6

Opvallend is in dit verband dat in recente politicologische literatuur een verband wordt gelegd tussen het huidige euro-scepticisme en het verval van het representatieve karakter van de westers-liberale democratie. Daarin voltrekt zich, zo betoogt de Leidse politicoloog Peter Mair, een verschuiving van popular/electoral democracy (volkssoevereiniteit) naar constitutional democracy (principes van de rechtsstaat, zoals machtenscheiding en machtscontrole).7 A fortiori zien we die tendens op Europees niveau. Bij afwezigheid van een federale opzet met Europese partijen als partijpolitieke exponenten van een Europees staatsvolk en van Europese verkiezingen die kiezers in staat stellen zich duidelijk uit te spreken over de richting van de Europese politiek in economisch, cultureel en internationaal opzicht, stelt het vertegenwoordigend karakter van het Europees Parlement nauwelijks iets voor. Het mandaat dat Europarlementariërs bij die verkiezingen verkrijgen, is voornamelijk een afgeleide van het oordeel van de kiezers over de nationale politieke verhoudingen. Met allerlei democratische retoriek probeert het voorgestelde Europese Constitutionele Verdrag die Europese politiek een democratische uitstraling te geven. Maar dat kan niet verhullen dat de Europese Unie in feite functioneert als een politieke technocratie met een sterk corporatistische inslag via de niet geringe inbreng van een breed scala van belangengroepen. De politieke functie die het Europees Parlement in feite vervult, is dan ook niet die van een vertegenwoordiging van het Europese (staats)volk, maar veeleer die van een eigen rol in het Europese systeem van checks and balances.

Verschuiving in intergouvernementele richting
Hoe in het licht hiervan te voorzien in een adequate democratische legitimatie van Europese besluitvorming? Dat kan voorlopig hoofdzakelijk op nationaal niveau geschieden. Dat vindt ook de nieuwe minister van bestuurlijke vernieuwing Nicolaï, tot voor kort staatssecretaris voor Europese Zaken.8 De natiestaat is zijns inziens nog steeds het kader bij uitstek waarin democratische legitimatie gezocht moet worden. Dat standpunt is inmiddels bevestigd in het onlangs gepubliceerde ‘Speerpuntenprogramma’ van de VVD over Europese zaken. Daardoor kiest de VVD nu uitdrukkelijk voor een intergouvernementele opzet. Achter de versleten geraakte ideologische retoriek van voorheen zien we echter ook op nationaal niveau de stille opmars van een technocratische vorm van machtsuitoefening, die al rond begin jaren zestig aangekondigd is door prominente westerse sociologen als D. Bell in de Verenigde Staten, H. Schelsky in Duitsland, R. Aron in Frankrijk en P. Thoenes in Nederland, en die sinds de jaren zestig de voedingsbodem is geworden van een hernieuwd democratiseringsstreven. Maar dat heeft tot nu toe betrekkelijk weinig opgeleverd.

De keuze voor een intergouvernementele opzet van de EU heeft sinds lang ook de voorkeur van de ChristenUnie, zoals E. Middelkoop en A. Rouvoet dat onlangs in NRC Handelsblad nog eens bevestigden. Die keuze gold lange tijd als een minderheidsstandpunt, maar zij lijkt sinds het referendum aan de winnende hand. De burgers, zo menen Middelkoop en Rouvoet in dit verband, hebben hun nationale politieke loyaliteit nimmer ondergeschikt gemaakt aan het Europese ideaal. Tot het Verdrag van Maastricht gaf niettemin, althans onder politieke en intellectuele elites, een supranationaal Europees idealisme de toon aan. Opkomen voor handhaving van de eigen nationale identiteit en voor de eigen nationale belangen in Europa werd dan ook gekritiseerd als uiting van verwerpelijk geacht nationalisme. Nu de zuilen, waaraan we onze identiteit lange tijd voornamelijk ontleenden, er niet meer zijn, zo merkte in 1992 de Utrechtse historicus Righart nog op, kan Nederland het beste opgaan in Europa.9 Meer dan welk ander land, meende hij, is Nederland klaar voor Europese eenwording.

Na het Verdrag van Maastricht is er echter een kentering in meer intergouvernementele richting gekomen. Ook de Fortuyn-revolte in 2002 was daarvan een duidelijke indicatie, zij het dat op die revolte ook om die reden nog wel een rechts-populistisch stempel gedrukt werd. Maar sinds het referendum is die tendens alleen maar sterker geworden. Zij vindt nu ook weerklank in links geachte kringen en wordt daarom niet langer met rechts-populisme in verband gebracht. Het is een tendens die in de EU in het algemeen de overhand krijgt, hand in hand met de uitbreiding van de Unie. Zij gaat al terug tot de Franse president Charles de Gaulle en is door Groot-Britannië krachtig ondersteund, zodra en sinds het lid werd van de EU. Om die reden is dat land ook steeds een groot voorstander geweest van verdere uitbreiding van de EU. Dat versterkt immers de intergouvernementele optie. Door het voorgestelde Europese Constitutionele Verdrag wordt die optie overigens eerder versterkt dan verzwakt. Van een tendens naar een Europese superstaat, zoals tijdens de discussie rond het referendum over dat verdrag beweerd werd, is dan ook geen sprake.10

Europese kopgroep?
Als de huidige impasse in het Europese integratieproces niet doorbroken wordt, zal dat er waarschijnlijk toe leiden dat die integratie waarschijnlijk niet veel verder komt dan de verwezenlijking van de eerste grote doelstelling ervan: de ontwikkeling van een gemeenschappelijke Europese markt, zoals Groot-Britannië dat als lidstaat van stonde af aan beoogd heeft. De enige manier om dat proces dan nog een nieuwe impuls te geven, is de vorming van een Europese kopgroep die verder wil gaan, vooral in de richting van een Europees buitenlands en veiligheidsbeleid. In die mogelijkheid is voorzien in het Verdrag van Nice. Zo’n Europa van twee snelheden stuit wel op veel bezwaren vanwege het doorbreken van de eenheid in het Europese integratieproces.11 Niettemin is op een dergelijk Europa onlangs weer gezinspeeld door de Belgische premier Verhofstadt, die denkt aan een kern-Europa met de landen van de Eurozone; en voorts ook door de Italiaanse premier Prodi.

Door een misverstand leek het er aanvankelijk op dat Prodi Nederland daarbij uitsloot. Daarop werd van Nederlandse zijde gepikeerd gereageerd. Het is echter de vraag of Nederland in het huidige eurosceptische klimaat aan zo’n Europese voorhoederol wel zou willen deelnemen. Het kijkt nu liever de kat uit de boom en verschilt daarin van zijn Beneluxpartner België. Die presenteert zich nog onverkort als voortrekker van Europese integratie, met een sterke supranationale voorkeur.12 Een van de schaarse pleidooien in Nederland om aan zo’n Europese kopgroep deel te nemen, is te vinden in het recente boek van Karel van Wolferen en Jan Sampiemon. Zij bepleiten die deelneming daarin met klem, nu we in hun visie met het einde van het naoorlogse atlanticisme een nieuw keerpunt in onze vaderlandse geschiedenis hebben bereikt. Nederland dient in hun ogen zelfs een stuwende kracht te zijn bij de vorming van zo’n kern-Europa dat zich sterk maakt voor een zelfstandige positie en rol van Europa in de wereld.13

Nieuw referendum?
In de verlengde reflectieperiode is voor Nederland echter veel belangrijker de vraag hoe te reageren op het streven van andere lidstaten, zoals Duitsland, om het van Nederlandse zijde dood verklaarde Constitutionele Verdrag op de Europese agenda te houden en het alsnog tot een goed einde te brengen. Als het eventueel in gewijzigde vorm toch nog aan de orde komt, rijst de vraag of het dan weer aan een referendum onderworpen dient te worden. Van regeringszijde is al te kennen gegeven dat dat niet de bedoeling is. Vergeten is alweer dat vanwege de onverwacht grote belangstelling voor het eerste nationale referendum sinds 1797 de waardering voor het referendum onder onze politieke elite aanvankelijk ongelooflijk omhoog schoot. Ongelooflijk namelijk, omdat alle sinds de jaren zestig gedane voorstellen tot invoering van een met veel waarborgen omgeven referendum op een muur van verzet waren gestuit.

In het licht hiervan is het hoogst merkwaardig dat onze politieke elite er plotseling toe kwam in een recordtijd en zonder behoorlijke voorbereiding een referendum te houden over zo’n complexe en voor de meeste kiezers onbekende materie als de Europese grondwet. Dat was te meer opmerkelijk, omdat die elite de kiezers tot dan toe nauwelijks actief betrokken had bij het integratieproces, waardoor het een exclusief eliteproject was gebleven. Dat was dan ook een bijzonder ondoordachte politieke manoeuvre en een nieuwe indicatie van de verwarring en onzekerheid waarvan onze politieke elite sinds de Fortuyn-revolte blijk geeft.

Noten
1 Zie R. Dahrendorf, Die Krisen der Demokratie, 2002; J.M. Guéhenno, Le fi n de la Démocratie, 1993.
2 Zie het interview met hem in De Toren van Europa, zomernum-
mer 2004 van Christen-Democratische Verkenningen, blz. 191 e.v.
3 ‘Prodi wil twijfels over EU-beleid wegnemen’, in: Europa van morgen, 21 februari 2001. Zie in dit verband ook J.Q.Th . Rood e.a., Europa onvoltooid? Beschouwingen over de fi naliteit van de Europese integratie, Clingendael Notitie, 2001.
4 W. Bos, ‘Agenda voor een nieuwe progressieve consensus over Europa’, in: de Volkskrant, 2 juni 2005.
5 J. Rood, ‘Naar een hernieuwd Europees pragmatisme’, in: Inter-
nationale Spectator, juni 2006, blz. 291-296.
6 J. Rood, ‘Europese integratie en democratie’, in: Vrede en Veilig-
heid, 1, 2004, blz. 93 e.v.
7 P. Mair, ‘Polity-Skepticism, Party Failings and the Challenge to European Democracy’, Uhlenbeck lecture 24, NIAS, 2006.
8 A. Nicolaï, ‘De politiek terug in de politiek. Hoe de Europese Grondwet het Nederlandse EU-beleid dichter bij de burger kan brengen’, in: Internationale Spectator, april 2005, blz. 179-184, in het bijzonder blz. 183.
9 H. Righart, Het einde van Nederland?, 1992.
10 S.W. Couwenberg, ‘Europese Grondwet afgewezen – een kriti-
sche terugblik’, in: Openbaar Bestuur, september 2005.
11 B. Koopmans, ‘Diff erentiatie versus eenheid in de EU’, in: Inter-
nationale Spectator, maart 2006, blz. 119-123.
12 Zie T. Delreux, ‘Nog steeds de beste leerling van de klas?: België en het Europees constitutionaliseringsproces’, in: Internationale Spectator, juni 2006, blz. 326-331.
13 K. van Wolferen & J. Sampiemon, Een keerpunt in de vaderlandse geschiedenis, 2005, blz. 133-136.

S.W. Couwenberg

Bron: Internationale Spectator